Справа Framholm (C-195/25) рішення Суду, що тлумачить Директиву про тимчасовий захист (Директива Ради 2001/55/ЄС, TPD)

Framholm (C-195/25): тимчасовий захист і доступ до допоміжного захисту в ЄС

Дата публікації: 24.11.2025

Це матеріал для тих, хто має тимчасовий захист у ЄС (зокрема, українців) і замислюється над питаннями: що буде далі, чи можна податися на інший статус, чи дає тимчасовий захист право на доступ до звичайної процедури міжнародного захисту (біженство та допоміжний захист).

Рішення Суду ЄС у справі Framholm (C-195/25) стало черговим кроком у проясненні того, як працює Директива про тимчасовий захист у контексті сучасної Спільної європейської системи надання притулку (CEAS). Воно підтверджує: тимчасовий захист не може бути бар’єром до допоміжного захисту, а держави-члени ЄС не мають права автоматично відмовляти в розгляді таких заяв лише тому, що людина вже користується тимчасовим захистом.

Це рішення логічно продовжує дискусію, розпочату в попередніх аналізах: зокрема щодо дискреційних елементів тимчасового захисту та множинного тимчасового захисту в ЄС. У своїх роботах, пов’язаних із цими темами, дослідники звертали увагу на те, що тимчасовий захист не повинен перетворюватися на «паралельну систему» без чіткого зв’язку з класичними механізмами міжнародного захисту, а також на те, що підхід держав-членів має залишатися узгодженим із базовою логікою CEAS: захист тих, хто цього об’єктивно потребує, навіть у складних політичних та міграційних умовах.

Misreading the Temporary Protection Directive? The CJEU sets the record straight on access to subsidiary protection in Framholm (C-195/25)

Переклад статті з порталу EU Law Analysis
Автор оригіналу: Dr. Meltem Ineli Ciger
Дата публікації: Friday, 21 November 2025
Оригінал доступний за посиланням: eulawanalysis.blogspot.com

Справа Framholm (C-195/25), винесена 20 листопада 2025 року, є третім рішенням Суду, що тлумачить Директиву про тимчасовий захист (Директива Ради 2001/55/ЄС, TPD) після об’єднаних справ C-244/24 та C-290/24 (Кадуна) (див. аналіз тут) та справи C-753/23 (Красилива) (див. аналіз тут). Це рішення надає додаткові роз'яснення щодо статей 3, 17 та 19 TPD і, що найважливіше, підтверджує, що тимчасовий захист не виключає доступу до допоміжного захисту, тобто виду міжнародного захисту, доступного для тих, хто не відповідає критеріям для отримання статусу біженця. Таким чином, це є важливим кроком у напрямку приведення TPD, інструменту, розробленого у 2001 році, у відповідність до сучасної Спільної європейської системи надання притулку (CEAS).

Запит про попереднє рішення до Суду ЄС надійшов зі Швеції, де кільком громадянам третіх країн, які були вимушені покинути Україну, було надано тимчасовий захист, а згодом вони подали заявки на отримання допоміжного захисту. Протягом багатьох років Шведське міграційне агентство (Migrationsverket) дотримувалося практики автоматичного відхилення заяв про надання додаткового захисту, поданих особами, які користуються тимчасовим захистом, без будь-якого розгляду по суті. Воно тлумачило шведське законодавство таким чином, що особи, які користуються тимчасовим захистом, можуть подавати заявки лише на отримання статусу біженця, і розглядало всі заяви про надання додаткового захисту як такі, що не підлягають розгляду. Зіткнувшись із таким обмежувальним і юридично сумнівним підходом, Адміністративний суд з питань імміграції м. Гетеборга звернувся до Європейського суду з питанням, чи дійсно законодавство ЄС дозволяє державі-члену відмовити в доступі до допоміжного захисту виключно на тій підставі, що заявник вже користується тимчасовим захистом. Відповідь Суду є однозначною: ні.

1. Про що йдеться в цій справі?

11 березня 2025 року Адміністративний суд Гетеборга з питань імміграції звернувся до Суду Європейського Союзу з питаннями щодо того, чи можуть особи, які користуються тимчасовим захистом, подавати заявки на отримання допоміжного захисту відповідно до Директиви про кваліфікацію (або QD, яка визначає статус біженця та допоміжний захист в ЄС) і чи буде така заявка розглянута по суті. Усі заявники (громадянин Нігерії, який має посвідку на постійне проживання в Україні, та члени його сім'ї, громадяни України) були вимушені покинути Україну після вторгнення Росії і отримали тимчасовий захист у Швеції.

Коли вони подали заявки на міжнародний захист, Міграційне агентство відхилило їхні заявки на отримання статусу біженця, але визнало їхні заявки на отримання додаткового захисту неприйнятними виключно тому, що вони вже мали тимчасовий захист. Оцінка відповідності критеріям, передбаченим статтею 15 QD (тобто визначенням допоміжного захисту), не проводилася. Суд, що звернувся із запитом, справедливо засумнівався в тому, чи таке загальне виключення може бути узгоджене з розвитком законодавства ЄС у сфері надання притулку з 2001 року, яке чітко визначає поняття «міжнародний захист» як таке, що включає як статус біженця, так і допоміжний захист. (див. пункт 28-37 рішення)

2. Питання, що були поставлені, та короткі відповіді Суду.

Суд Гетеборга направив до Європейського суду чотири запитання (OJ C/2025/2651, 19 травня 2025 р.), які стосувалися взаємодії тимчасового захисту з CEAS:

1. Чи застосовуються QD та Директива про процедури надання притулку 2013/32/ЄС (APD) до заяв про надання міжнародного захисту, поданих особами, які вже користуються тимчасовим захистом відповідно до TPD? Так.

2. а) Чи охоплює термін «заява про надання притулку», що міститься у статтях 17(1) та 19(2) TPD, заяви як про надання статусу біженця, так і про надання допоміжного захисту, і чи повинні такі заяви розглядатися відповідно до QD та APD? Так.

б) Чи забороняє стаття 3(1) Директиви про тимчасовий захист (TPD) державам-членам визнавати додатковий захист для осіб, які мають право на тимчасовий захист або вже користуються ним? Ні.

3. Якщо статті 17(1) та 19(2) TPD також охоплюють право подавати заявку на отримання статусу додаткового захисту відповідно до QD, чи є ці статті у поєднанні зі статтею 10(2) APD достатньо чіткими та точними, щоб мати прямий ефект? Так, і в деякому сенсі так (Суд заявив, що положення QD та APD мають пряму дію, але не зазначив, що положення TPD самі по собі мають пряму дію).

4. Чи є шведське законодавство, яке дозволяє особам, що користуються тимчасовим захистом, подавати заявки лише на отримання статусу біженця (а не на отримання додаткового захисту), сумісним із законодавством ЄС? Ні.

3. Про що йдеться у статтях 3, 17 та 19 TPD?

Стаття 3(1) TPD чітко визначає, що тимчасовий захист не впливає на статус біженця відповідно до Конвенції про біженців. Це не є відхиленням від Конвенції про біженців, а надання або закінчення терміну дії тимчасового захисту не впливає на суттєву оцінку того, чи відповідає заявник визначенню біженця.

Стаття 17 ТPD гарантує, що особи, які користуються тимчасовим захистом, можуть подати прохання про надання притулку в будь-який час, і передбачає, що будь-які прохання, які залишаються невирішеними на момент закінчення терміну тимчасового захисту, повинні бути розглянуті і вирішені після цього.

Стаття 19 ТPD регулює взаємодію між тимчасовим захистом та процедурою надання притулку: стаття 19(1) дозволяє державам-членам вирішувати, що особа не може одночасно мати статус «особи, яка шукає притулку» та користуватися тимчасовим захистом під час розгляду її заяви про надання притулку. Тоді як стаття 19(2) забезпечує безперервність захисту: якщо після розгляду заяви про надання притулку органи влади не надають статусу біженця або іншої форми захисту, особа все одно повинна мати можливість користуватися тимчасовим захистом протягом решти визначеного терміну. (Детальний коментар до цих статей див. у розділі Скордаса; публікації Пірса; розділі 5 моєї книги).

4. Висновок Генерального адвоката.

Аналіз Генерального адвоката заслуговує на ретельне вивчення, не в останню чергу тому, що він ретельно побудований і має чіткі наслідки для того, як сьогодні слід тлумачити TPD. Його міркування розвиваються за п'ятьма пунк, і в деякому сенсі так (Суд заявив, що положення QD та APD мають пряму дію, але не зазначив, що положення TPD самі по собі мають пряму дію).

По-перше, генеральний адвокат тлумачить посилання статті 17(1) ТPD на «заяву про надання притулку» як заяву про надання міжнародного захисту, що охоплює як статус біженця, так і допоміжний захист. Хоча TPD була прийнята до CEAS, її тепер слід тлумачити у світлі статті 78(2) TFEU, яка є положенням Договору про притулок (Висновок генерального адвоката, пункти 49-58). Він додає: «Обмежене тлумачення терміна «притулок» у статті 17(1) Директиви 2001/55 (TPD) не враховує контекст, в якому ця директива застосовується після набрання чинності Договором про Європейський Союз, а також цілі та сферу застосування законодавства щодо «міжнародного захисту», яке було прийнято в проміжний період» (пункт 50).

По-друге, генеральний адвокат підкреслює, що тимчасовий захист не призупиняє і не виключає доступу до допоміжного захисту. Особи, які користуються тимчасовим захистом, можуть подавати заяви про надання статусу біженця або допоміжного захисту «в будь-який час», а TPD діє як доповнення, а не як альтернатива індивідуальній оцінці, що вимагається згідно з "Директивою про кваліфікацію" (Висновок генерального адвоката, пункти 43-45, 51-52, 59-61, 66).

По-третє, він підтверджує, що статус особи, яка користується тимчасовим захистом, не є законною підставою для неприйняття або виключення. Вичерпні переліки в статтях 12 та 17 Директиви про кваліфікацію QD (щодо підстав для виключення осіб зі статусу біженця або статусу допоміжного захисту) та статті 33(2) Директиви про процедури APD (щодо підстав для неприйнятності заяв про надання притулку) не включають тимчасовий захист, і національні органи влади не можуть відхиляти заявки на допоміжний захист на цій підставі (Висновок Генерального адвоката, пункти 70-72, 78-81).

По-четверте, він визнає, що держави-члени можуть відкласти розгляд заяв про надання міжнародного захисту в ситуаціях масового припливу біженців, але чітко зазначає, що така адміністративна гнучкість не може бути підставою для застосування загального правила про неприйнятність усіх заяв про надання допоміжного захисту, поданих особами, які користуються тимчасовим захистом (Висновок генерального адвоката, пункти 73-80, особливо 7-78, 86).

Нарешті, він робить висновок, що стаття 17(1) TPD (а не стаття 19), у поєднанні з загальною архітектурою CEAS, надає достатньо чітке і безпосередньо ефективне право подавати заявку на міжнародний захист.

5. Що сказав Суд?

Аргументація Суду складається з трьох чітких кроків.

По-перше, Суд пояснює, що ніщо в статтях 3, 17 або 19 TPD не уповноважує держави-члени відмовляти у розгляді заявки на отримання додаткового захисту лише на тій підставі, що заявник користується тимчасовим захистом (пункти 45-46). Стаття 19(2) навіть передбачає існування «інших видів захисту», що сьогодні слід тлумачити як такий, що охоплює додатковий захист (пункт 46). Відсутність згадки про додатковий захист у тексті TPD відображає лише той факт, що цей статус ще не існував у законодавстві ЄС, на що вказав генеральний адвокат (пункти 46-47).

По-друге, Суд звертається до мети та логіки ТPD. Тимчасова захист призначений для забезпечення негайного, обмеженого в часі захисту, зберігаючи при цьому «реальну можливість» отримання міжнародного захисту (пункти 47–49). Тут Суд чітко дотримується свого міркування у об'єднаних справах C-244/24 та C-290/24 (Kaduna), в яких він постановив, що «метою механізму тимчасового захисту, серед іншого, є підтримання ефективного функціонування системи міжнародного захисту в державах-членах» і що TPD «забезпечує, зокрема, реальну можливість для громадян третіх країн та осіб без громадянства, які користуються тимчасовим захистом, отримати міжнародний захист після відповідного розгляду їх індивідуальної ситуації» (справа Кaduna, пункти 125 та 127). Отже, національне право, яке виключає заяви про надання допоміжного захисту як такі, суперечить самій меті TPD (пункти 49–50).

По-третє, і це найважливіше, Суд спирається на архітектуру CEAS. Він підкреслює, що QD встановлює дві форми міжнародного захисту, а саме статус біженця та субсидіарний захист, і що держави-члени повинні надавати той статус, на який має право заявник (пункти 51–54). Держави-члени не мають права відмовляти у наданні допоміжного захисту, за винятком випадків, вичерпно перелічених у Директиві про кваліфікацію (пункт 54).

Директива про процедури надання притулку підкріплює це: заявку можна визнати неприйнятною лише на п'яти підставах, викладених у статті 33(2) APD, які слід тлумачити суворо (параграфи 58–60). Тимчасова захист не входить до цих підстав; отже, національні органи влади не можуть відхилити заявку на надання допоміжного захисту виключно на тій підставі, що заявник користується тимчасовим захистом (пункт 61).

Нарешті, Суд розглядає питання прямої дії. Шведський суд запитував, чи статті 17(1) та 19(2) Директиви про тимчасовий захист (TPD), якщо їх тлумачити як такі, що охоплюють право подавати заяву на додатковий захист, є достатньо чіткими та точними разом зі статтею 10(2) APD, щоб мати пряму дію. Суд EC переосмислює це питання. Замість того щоб обґрунтовувати пряму дію положеннями TPD, Суд ґрунтує її на двох інструментах CEAS: статті 18 Директиви про кваліфікацію (QD), яка встановлює безумовний обов’язок надавати додатковий захист, коли критерії виконано, і статті 33 Директиви про процедури (APD), яка вичерпно визначає підстави неприйнятності. Ці положення є безумовними і достатньо точними, і тому вони надають права прямої дії (пункти 71–72). Наслідок є очевидним: якщо національне правило суперечить цим зобов’язанням і не може бути витлумачене відповідно до права ЄС, національні суди повинні не застосовувати національне положення (пункт 73).

Проте підхід Суду ЕС залишає невирішеною важливу неоднозначність. Суд, що звернувся із запитом, чітко запитав, чи статті 17(1) та 19(2) ТPD у поєднанні зі статтею 10(2) АPD (яка регулює взаємозв’язок між заявками про надання статусу біженця та статусу допоміжного захисту) є достатньо чіткими та точними, щоб мати пряму дію. Замість того, щоб прямо відповісти на це питання, Суд фактично обходить його, ґрунтуючи пряму дію не на TPD, а на статті 18 QD та статті 33 APD. Простіше кажучи, у рішенні не вказано, чи можуть статті 17(1) та 19(2) TPD мати прямий ефект.

6. Мій аналіз.

Висновок Генерального прокурора та рішення Суду приходять до однакового правового висновку, але роблять це за допомогою значно різних підходів до тлумачення. Генеральний адвокат застосовує підхід, більш орієнтований на Директиву тимчасового захисту (TPD), ґрунтуючи свій аналіз на статтях 3, 17 та 19 Директиви , а потім тлумачить ці положення у світлі пізніших інструментів CEAS. Він трактує «заяву про надання притулку» у статті 17 як заяву про надання міжнародного захисту, що охоплює як статус біженця, так і допоміжний захист, наголошує, що тимчасовий захист не може призупиняти або виключати доступ до допоміжного захисту, і відхиляє тимчасовий захист як законну підставу для неприйнятності, оскільки він не згадується у вичерпному переліку у статті 33(2) APD. Хоча він визнає, що держави-члени можуть відкласти розгляд заяв про надання міжнародного захисту в ситуаціях масового напливу біженців, він наголошує, що загальна заборона на подання заяв про надання допоміжного захисту є несумісною з TPD та CEAS.

Натомість Суд спирається переважно на Директиву про кваліфікацію (QD) та Директиву про процедури надання (APD) притулку, використовуючи самі інструменти CEAS як основну основу для кожного ключового кроку. Він тлумачить «заяву про надання притулку» у світлі визначень міжнародного захисту, що містяться в QD та АPD, виводить обов'язок надавати захист із статті 18 QD, а обов'язок розглядати заяви (та обмеження щодо неприйнятності) – із статей 10(2) та 33 АPD, та трактує статтю 33(2) APD як вичерпне правило, яке виключає будь-які підстави для неприйнятності на основі TP (параграфи 58-60). Щодо прямого впливу, Суд EC базує свій аналіз на статті 18 QD та статті 33 APD (параграфи 70-73), тоді як генеральний адвокат доходить того самого висновку на основі комбінованого тлумачення статті 17 TPD та положень CEAS.

Порівняно з висновком генерального прокурора, який більш безпосередньо стосується формулювання, структури та логіки TPD, суд дійшов в основному тих самих висновків, але набагато твердіше обґрунтував своє міркування на основі QD та APD. Інакше кажучи, тоді як Генеральний адвокат тлумачить Директиву про тимчасовий захист (TPD) через призму CEAS, Суд EC розглядає самі інструменти CEAS як основну правову основу для пояснення того, чому держави-члени не можуть відмовити у розгляді (а в разі необхідності – повинні надати) додатковий захист особам, які користуються тимчасовим захистом.

Я повинна визнати, що віддаю перевагу підходу генерального прокурора, орієнтованому на TPD: він більш відповідає архітектурі TPD і не розглядає TPD як другорядний інструмент надання притулку, оскільки він ніколи не оновлювався з урахуванням двох десятиліть розвитку CEAS.

Результат судового рішення повністю відповідає тому, чого багато хто з нас, хто працює над TPD, давно очікував. TPD ніколи не мала на меті стати перешкодою для отримання міжнародного захисту, будь то статус біженця чи допоміжний захист. Протягом більше ніж десяти років «міжнародний захист» у законодавстві ЄС включав обидва статуси, і ніщо в Директиві не вказувало на закритий або самостійний режим, покликаний замінити CEAS.

Основна логіка ТPD завжди була прагматичною: надати державам-членам, які стикаються з масовим напливом біженців, дихальний простір, дозволивши їм призупинити розгляд (а не подання) заяв про надання притулку в тих випадках, коли їхні системи інакше були б перевантажені. Вона ніколи не була і не є спрямованою на повне обмеження доступу до допоміжного захисту. Держави-члени, які мають менше осіб, що користуються тимчасовим захистом, або мають достатньо міцні системи надання притулку, залишаються повністю вільними у розгляді заяв під час тимчасового захисту та вивченні обґрунтованості їхніх заяв про надання міжнародного захисту.

Тлумачення ТPD в обмежувальному та буквальному сенсі, прийнятому шведською адміністрацією, трактування «притулку» в ТPD як такого, що виключає додатковий захист, та ігнорування подальшого розвитку законодавства ЄС про притулок, було, отже, помилковим. Це суперечить цілям TPD, його базовій логіці та всій еволюції CEAS. Найголовніше, що це призводить до явного порушення прав осіб, які користуються тимчасовим захистом, на доступ до міжнародного захисту.

Це рішення має значення далеко за межами Швеції. Навіть якщо Швеція є єдиною державою-членом, яка відкрито застосувала таке загальне правило, справа Framholm чітко показує, що жодна держава-член не може розглядати тимчасовий захист як єдину підставу для визнання заяв про надання допоміжного захисту неприйнятними. У всій ЄС тимчасовий захист ніколи не може бути підставою для загальної відмови у розгляді заяв про надання допоміжного захисту по суті.

7. Висновок.

Справа Framholm має важливе значення, оскільки вона остаточно закриває двері для будь-яких національних спроб використовувати тимчасовий захист як бар'єр для субсидіарного захисту. Це рішення також викриває більш широку структурну проблему: Директива про тимчасовий захист, розроблена в 2001 році, просто не відображає правову архітектуру CEAS у 2025 році. Це видно не тільки в неправильному тлумаченні Швеції, але й у необхідності Суду так сильно покладатися на QD та APD для прийняття рішення, а не на статті TPD.

Це підводить мене до висновку, який, наскільки мені відомо, ніхто інший явно не висловлював: ми знаємо, що TPD залишається корисним і концептуально обґрунтованим механізмом для управління ситуаціями масового припливу біженців, всупереч початковій пропозиції Комісії 2020 року про його скасування. Тимчасовий захист працює. Він довів свою ефективність під час переміщення населення в Україні і залишається необхідним інструментом у наборі засобів захисту ЄС. Навіть сьогодні 4,3 мільйона громадян країн, що не входять до ЄС, які втекли з України, мають статус тимчасового захисту в ЄС. Більше того, прийняття Регламенту про кризові ситуації та форс-мажорні обставини не робить TPD непотрібним або застарілим: ці два інструменти, хоча і можуть застосовуватися у виняткових ситуаціях масового напливу біженців, діють за різною логікою. На мою думку, Регламент про кризові ситуації та форс-мажорні обставини, який базується переважно на відступах від правил, не може повністю замінити механізм захисту, встановлений TPD.

Незважаючи на корисність та актуальність TPD, у рішенні також непрямо зазначається, що TPD потребує термінового оновлення. Багато проблемних національних практик випливають саме з того факту, на який звернув увагу генеральний адвокат, що ТPD є застарілим інструментом, який ніколи не переглядався і не приводився у відповідність до двох десятиліть розвитку СEAS. Результат передбачуваний: юридичні неоднозначності, яких більше не повинно бути, та судові спори з питань, які повинні бути очевидними.

На завершення я хотіла б звернутися із закликом до інституцій ЄС, насамперед до Комісії. Після закінчення терміну дії чинного режиму тимчасового захисту для українців Комісія повинна розпочати цілеспрямований перегляд ТPD, спираючись безпосередньо на досвід його застосування під час масового переміщення з України та на нову судову практику Європейського суду справедливості, зокрема у справах Kaduna, Krasiliva та Framholm. Оновлена ТPD може значно звузити можливості для неправильного тлумачення, можливо, запровадити новий і чіткий часовий ліміт, привести інструмент у відповідність до сучасної архітектури CEAS та запобігти подальшим непотрібним судовим спорам з питань, які вже повинні бути врегульовані на законодавчому рівні.